Les enjeux de la gestion et de la préservation du foncier

 

La gestion des ressources naturelles et la protection de l’environnement nécessitent une attention de chaque instant. De l’appropriation du foncier par les uns au détriment des autres peuvent naître des conflits. L’accès à la terre et à ses ressources a longtemps été considéré comme secondaire, mais il est aujourd’hui reconnu comme un problème majeur, porteur d’enjeux politiques, économiques, sociaux et environnementaux.

Le foncier est une problématique transversale permanente dés qu’il s’agit d’agriculture, de forêt, d’habitat, d’activités, de services, d’environnement et d’aménagement du territoire. La conciliation des usages du foncier est une nécessité si l’on veut voir se développer durablement notre territoire.

L’étalement urbain apparait lorsque la croissance de la consommation du foncier est supérieure à la croissance des besoins : ce processus d’urbanisation conduit à une diminution de la densité des zones urbanisées du fait d’une extension plus rapide que la croissance démographique (cf. Agence Européenne pour l’Environnement) : les zones d’urbanisation peu denses en périphérie, s’accompagnent parfois d’une diminution de la population en centre-ville. L’étalement urbain n’est pas la croissance urbaine.
Actuellement en France, cette progression de la consommation du foncier est 4 fois plus rapide que la croissance démographique.

Avant de poursuivre la lecture de cet article, testez vos connaissances à travers le quizz réalisé par le CEREMA : "étalement urbain : où est le problème ?"

L'habitat est la composante majeure de l'étalement urbain. L'habitat individuel représente au niveau national plus de 50 % des surfaces artificialisées tandis que le logement collectif représente près de 1,5 %. Les infrastructures de transport représentent également un facteur important (20 %), comme les zones d'activités économiques et commerciales (30 %).

Par ailleurs, la production de logements ne répond pas uniquement à un accroissement démographique. Le desserrement des ménages est un fait qui doit être intégré dans la quantité des logements produits.
Ainsi le nombre de ménages augmente deux fois plus vite que la population.

La lutte contre l’étalement urbain ne signifie pas de renoncer à la production de logements définie par les politiques de l’habitat : elle implique de produire des logements selon un modèle différent du tout pavillonnaire. Une modification de la configuration des espaces à urbaniser et de l’implantation des logements sur les parcelles pourront compenser la réduction de la surface de ces dernières. Les occupants d’un pavillon implanté en limite séparative bénéficieront davantage de l’espace apporté par leur parcelle qu’une implantation en milieu de terrain.

L’urbanisation et les aménagements consommateurs de foncier agricole ou forestier nécessitent d’être analysés au regard des enjeux qu’ils supposent (logement, voie d’accès, alimentation, qualité de l’air...). La planification est un outil majeur de l’aménagement du territoire et d’application du droit des sols. Les documents tels que SCOT, PLU ou cartes communales doivent intégrer les éléments liés aux enjeux de préservation des terres agricoles et à la mesure de la consommation d’espace.

Pourquoi l’étalement urbain est-il considéré comme néfaste ?

Les impacts de cette sur-consommation du foncier sont bien connus désormais et relèvent de plusieurs domaines :

Impacts directs locaux, liés au changement d’usage des sols :
  • modification du régime des eaux, notamment par l’imperméabilisation de surfaces importantes ;
  • suppression ou modification de la couverture végétale donc de la diversité biologique.
Impacts de proximité, à l’échelle de l’urbanisation locale :
  • extension de la voirie et des réseaux, dont le coût est supporté par la collectivité, donc tout un chacun ;
  • fragmentation des écosystèmes ;
  • altération des sites et du paysage (remarquable et banal).
  • diminution de la surface agricole utile, support d’une activité économique ; pour mémoire l’agriculture urbaine et périurbaine représentent en France 40% des terres agricoles et 50% de la valeur ajoutée agricole.
Impacts globaux dus aux effets induits :
  • trafics induits par le rallongement des distances domicile-travail : augmentation de gaz à effet de serre et des pollutions globales.
  • augmentation de la dépendance à la voiture individuelle et risque de précarité énergétique (coûts des déplacements des ménages)

La gestion économe du foncier résulte du croisement de plusieurs politiques publiques et d’une approche renouvelée de leur mise en œuvre :

La réduction des surfaces unitaires affectées au logement est une nécessité : la production majoritaire de logements individuels sur des terrains relativement vastes depuis quelques décennies doit être compensée désormais par une optimisation du foncier supplémentaire consommé pour cet usage.

Cette moindre consommation de foncier pour le logement va de pair avec un rééquilibrage des types de logements produits, notamment en zones périurbaines et rurales : la production de relativement grands logements conduit à une carence en logements de plus petite superficie, adaptés à certaines populations ou à certaines phases de la vie : jeunes gens souhaitant dé-cohabiter, personnes âgées souhaitant un logement plus petit sans grand terrain à entretenir, personnes seules ou familles mono-parentales de plus en plus nombreuses.

Ce rééquilibrage des types de logements doit également être accompagné d’une diversification des statuts de ces logements : propriété privée, locatif privé, locatif aidé, afin de permettre à tous les ménages, au sein de leur bassin de vie, de trouver un logement adapté à leur situation du moment, sans les obliger à s’éloigner à contrecœur. Cette variété de statuts ne doit pas être liée au type de logement et au contraire s’en affranchir totalement : le locatif n’est pas nécessairement collectif et la propriété nécessairement individuelle.

De la mixité de ces logements dépend la vitalité démographique des communes, même rurales. En effet, la présence de logements diversifiés répondant aux besoins des habitants permet des parcours résidentiels qui conduisent au renouvellement périodique de la population, notamment en âge d’avoir des enfants. Il convient de préciser que, contrairement à une idée reçue, la maison individuelle ne répond pas aux besoins de la totalité de la population, même si cela reste un objectif de la majorité des ménages. Mais cet objectif peut être atteint à un moment donné et ne plus correspondre à la situation du ménage par la suite. Il convient également de rappeler qu’un grand nombre de ménages s’installant en maison individuelle en zone rurale, le fait avant tout pour des raisons économiques, en raison du renchérissement des terrains et des logements dans les territoires les plus proches des zones urbaines, et non par choix délibéré.

La réduction du foncier affecté au logement conduit à une plus forte densité de logements à l’hectare, ce qui est souvent mal perçu en zone rurale. En réalité, les zones anciennes des communes rurales sont relativement denses, en tout état de cause plus denses que les extensions pavillonnaires récentes. Le cachet « rural » des communes fréquemment cité pour justifier des extensions pavillonnaires peu denses est en réalité lié à d’autres critères que la seule densité et dépend plus des « formes urbaines » utilisées : volumes, hauteurs, positionnement par rapport à la voirie,etc.

 
Pour répondre correctement aux attentes de la population en matière de qualité de vie tout en répondant à ces exigences de densité, il est indispensable de tenir compte de la densité perçue, différente de la densité réelle. Ainsi les grands ensembles collectifs sont souvent perçus comme la caricature d’une forte densité de logements. En réalité, ce type d’aménagement urbain est peu dense ; les centres bourgs sont plus densément bâtis, comme l’illustre le schéma suivant :

dessin

Outre ces aspects liés à la surface des parcelles, à la densité et à la variété des logements, la gestion économe du foncier doit prendre en compte la localisation des zones bâties au regard du bassin de vie de leurs habitants : activité professionnelle, écoles, courses, loisirs etc. La nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre impose de tenir compte des déplacements lors de l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation : les communes sans aucun équipement pour la population résidente n’ont pas vocation à se développer à un rythme équivalent de celui observé dans les communes pourvues d’un minimum de services ; de même au sein d’une commune, sous réserve de situation particulière de chacune, les hameaux éloignés et peu peuplés, ne doivent pas se développer plus avant, augmentant ainsi le mitage du territoire. Les évolutions probables et attendues du coût de l’énergie conduiront immanquablement à la création de zones de précarité en zones rurales habitées par des ménages modestes dépendant d’une voiture pour la totalité de leurs déplacements.

Le schéma suivant permet de visualiser l’impact de la surface des parcelles bâties sur la consommation du foncier et sur la production de logements en fonction du type de logements et donc de leur densité :

densité

Ce diagramme quant à lui illustre que la densité seule ne peut suffire pour qualifier un espace bâti. Ainsi une même densité peut se traduire par des formes urbaines très différentes. Contrairement à un cliché couramment répandu, un territoire plus densément construit n’est donc pas nécessairement moins agréable à vivre ou nécessairement occupé par des logements collectifs. Tout dépend de la manière dont cette densité est traduite en terme de formes urbaines.

plan

La DDTMdirection départementale des territoires de la mer de l’Eure, dans ses missions liées à l’urbanisme, à la planification et à l’habitat notamment, porte les objectifs nationaux de gestion économe et durable du foncier. Elle a engagé et met en œuvre notamment :

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